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      山東省主體功能區規劃

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      第一章 規劃背景

          改革開放以來,隨著現代化建設全面展開和工業化、城鎮化快速推進,齊魯大地發生了深刻的歷史性變化,國土空間開發重構步伐加快,成為我國東部沿海的人口大省、經濟文化大省和全國重要的城鎮密集區之一。著眼于加快經濟發展方式轉變,建設資源節約型和環境友好型社會,進一步推動科學發展、和諧發展、率先發展,必須深入了解我們家園的自然狀況和變化趨勢,為構建更加美好的家園奠定堅實基礎。

      一、自然狀況

          山東省位于中國東部、黃河下游,東臨渤海與黃海,與朝鮮半島、日本列島隔海相望,北與遼東半島相對,南與江蘇、安徽兩省接界,西南與河南省為鄰,西北與河北省接壤,地理位置優越,地形地貌多樣。全省陸地面積約15.7萬平方公里,為全國的1.6%,近海域面積17萬平方公里。2010年末,全省常住人口9579.3萬人,轄17個市 (其中2個副省級城市),60個縣、30個縣級市和48個市轄區。

          地形。山東省位于我國自西向東逐次降低的三大階梯中末端,總的地勢特征是中部高,四周低,地形種類多樣,可分為中山、低山、丘陵、臺地、盆地、山前 (間)平原、黃河沖積扇、黃泛平原和黃河三角洲等9個基本地貌類型。山地約占陸地總面— 7 —積的15.5%,丘陵占13.2%,洼地占4.1%,湖泊占4.4%,平原占55%,其他占7.8%。山東半島海岸線全長3345公里,大陸海岸線占全國海岸線的1/6,沿海岸線有天然港灣20余處。

          氣候。山東省地處中緯度,具有四季分明、干濕顯著、雨熱同季的特點,屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候。春季少雨多風,夏季炎熱多雨,秋季天高氣爽,冬季寒冷干燥。全省年平均氣溫11-14攝氏度。各地多年平均降水量550-950毫米之間,多集中在6-9月份,由東南向西北遞減,南部多于北部,沿海多于內陸,山區多于平原。全省光照資源充足,平均光照時數為2300-2900小時,熱量條件可滿足農作物一年兩作的需要。

          水文。山東省河流比較發達,境內湖泊交錯,水網密布,分屬黃河、淮河、海河、小清河及山東半島水系。全省平均河網密度為0.24公里/平方公里。長度在5公里以上的河流有5000多條,有70多條為干流和一級支流。年徑流深的分布趨勢與降水量一致,從東南向西北遞減。全省各地年徑流量年際變化大,豐水年與枯水年水量相差懸殊,且平原地區年際變化大于山區,年際極值比達11倍之多。

          山東省是北方湖泊較多的省份。湖泊多分布在魯中南山地丘陵與平原的過渡地帶,較大的湖泊有南四湖、東平湖、白云湖等,總面積約2100平方公里,蓄水量23.53億立方米。其中,南四湖 (通稱微山湖)為中國北方最大的淡水湖,總面積1375平方公里,總蓄水量18.87億立方米,匯集蘇、魯、豫、皖4。常踩f平方公里面積的來水,入湖河流70多條。

          植被。山東省屬于暖溫帶落葉闊葉林區域,地帶性植被是落葉闊葉林和溫性針葉林,植物種類較豐富,全省森林覆蓋率為23%。植被分布以水、熱條件較好的魯東地區最為豐富,魯中南次之,魯西較少,魯北最貧乏。暖溫帶落葉闊葉林面積占全省森林總面積的43%,在山地丘陵區,主要為櫟林、刺槐林與雜木林,而平原區則為楊柳林和刺槐林等。溫性針葉林面積占全省森林總面積的57%,從半島到內陸,從海濱沙灘到山地丘陵都有生長,半島地區以赤松為主,魯中南山地油松和側柏分布較廣。

          資源。山東省土地面積僅占全國土地總面積的1.6%,居全國第19位,土地資源總量較小。水資源相對匱乏,全省多年平均年降水量為676.5毫米,多年平均水資源總量為303億立方米。黃河水是山東主要的可利用客水資源,一般來水年份可引用水量70億立方米。海洋資源得天獨厚,近海海域占渤海和黃?偯娣e的37%,灘涂面積占全國的15%,水產品產量多年居全國首位。山東省原油產量占全國1/3,是全國重要的能源基地之一,勝利油田是國內第二大石油生產基地,中原油田的重要采區也在山東;煤炭資源豐富,兗滕礦區是全國十大煤炭基地之一。礦產資源總量較大,全省現已發現礦藏資源150種,有58種保有儲量居全國前10位。其中黃金 (巖金)、自然硫、石膏居全國第一位,石油、金剛石、菱鎂礦、鈷、花崗石居全國第二位。

          災害。山東省季風氣候十分明顯,易導致旱澇、霜凍、冰雹、干熱風、臺風等多種自然災害的發生。旱澇為主要自然災害,發生次數多,影響范圍廣,且經常交替出現。干旱主要以春旱最為突出,其次是初夏旱 (6月)和晚秋旱 (9-10月)。春旱以魯西北最為嚴重,魯中山區及半島西北部偏重,魯東南沿海及膠東南部較輕。澇災有夏澇和秋澇,以夏為多。洪澇災害以黃河以北廣大平原和魯西南平原一帶最為頻繁,魯中山區和膠東半島較少。

      二、綜合評價

          通過對陸地國土空間土地資源、水資源、環境容量、生態系統脆弱性、生態重要性、自然災害危險性、人口集聚度、經濟發展水平、交通優勢度等指標的綜合評價,山東省國土空間具有以下特點:

      人均耕地面積少,土地后備資源缺乏。山東省耕地面積為11271.14萬畝,人均1.18畝,低于全國1.39畝的平均水平,列第19位;其中有5個市、47個縣 (市、區)人均耕地低于1畝。全省現有未利用地 2453.11萬畝,占全省土地總面積的10.41%,遠低于全國27.5%的平均水平。未利用土地中荒草地占53.69%,鹽堿地占23.35%,裸巖石礫地占16.39%,沙地占0.93%。由于鹽堿、坡度較大、土層淺薄、澇洼、分布過于零散等各種原因,未利用土地的開發難度較大,土地后備資源缺乏。城鎮建設用地集約利用程度不高,農村宅基地使用普遍超標,閑置、浪費土地現象仍然存在。土地資源不足,已經成為制約國民經濟擴大再生產的重要因素。 

          水資源短缺,水環境問題突出。全省多年平均水資源總量為303億立方米,僅占全國水資源總量的1.09%;人均水資源占有量334立方米,低于國際公認的維持一個地區經濟社會發展所必須的人均水資源量為1000立方米的臨界值,約為全國人均占有量的1/6,居全國倒數第3位。水環境質量總體狀況較差,全省廢水年排放總量超過40億噸。地下水過度開發造成了地下水漏斗、地面沉降、海 (咸)水入侵。2011年全省省控河流監測面中,劣于 V類的30個,占28.8%。省控湖泊富營養化較為嚴重。近岸海域普遍受到無機氮及活性磷酸鹽的污染,局部海域存在化學需氧量和石油類超標現象。

          生態比較脆弱,水土流失、鹽漬化嚴重。目前全省水土流失面積約2萬平方公里,主要分布在魯中南山地丘陵區、膠東半島地區以及魯西北黃泛平原區與濱海地帶。水土流失嚴重,造成河道、湖泊淤積,加劇了下游地區的洪澇災害。土壤的鹽漬化也非常嚴重,目前全省鹽漬化土地總面積140.06萬公頃,占土地總面積的8.92%,主要分布在魯西和魯北濱海地區。濕地面積萎縮,全省濕地總面積為156.67萬公頃,其中天然濕地面積為115.93萬公頃,占73.4%,比1986年減少了53484公頃,減少率為4.41%。水土流失嚴重,再加上土壤鹽漬化、土地沙化、森林覆蓋率低等因素,使得全省生態脆弱區域面積較大,生態系統功能退化。

          資源環境壓力較大,節能減排任務繁重。能源消費結構單一,煤炭和原油占一次能源消費的98%以上,特別是煤炭消費占80%左右。2011年萬元地區生產總值能耗0.855噸標準煤,比廣東、江蘇、浙江分別高0.292、0.255、0.265噸,近30%的河流監控斷面水質劣于 V 類,大氣質量、飲用水安全和水生態受到嚴重威脅。礦產資源消耗量遠大于新增儲量,全。矗捣N主要礦產中,有33種不能滿足經濟發展的需要,2/3的國有礦山面臨著資源枯竭。全省土地利用率達到89%,遠高于全國72.6%的平均水平,對土地資源的生產力造成一定影響。嚴峻的環保壓力,制約著一些地區的產業選擇,產業結構和空間結構調整的壓力很大。

          城鄉和區域發展不協調,公共服務和生活條件差距大。全省人口分布與經濟布局在東、西部區域之間很不協調。東部地市人口數量少于西部地市,但經濟社會發展水平明顯高于西部,經濟發展的不均衡使得區域間人民生活水平和公共服務的差距過大。區域經濟結構不合理,城鄉之間的差異較大,東西部農村發展的差距也很大。 “十一五”期間,農民收入增量只有城鎮居民的32%,城鄉居民收入差距已達到2.89∶1。國民收入分配仍存在著重城市和工業、輕農村和農業的問題,與城市相比,農村生產生活條件還很落后;在財稅政策、社會保障、金融政策等方面還存在著不利于農村經濟發展或不合理的現象。

      三、面臨趨勢

          今后一個時期,是全面建成小康社會和構建社會主義和諧社會的重要時期,也是加快經濟發展方式轉變的關鍵時期。面向加快建設經濟文化強省的宏偉目標,繼續推進工業化城鎮化,推動城鄉區域協調發展,加快建設生態文明,都對國土空間開發提出了新的更高要求?茖W開發國土空間,必須妥善應對以下重大趨勢。

          人民生活水平和消費需求不斷升級。未來10年,山東省正處于第四次出生人口高峰期,年均凈增人口超過50萬人,總人口將接近1億人左右的規模。同時,隨著經濟社會的進一步發展,城鄉居民的生活水平明顯提高,人均可支配收入及人均住房使用面積都會不斷增加。人口總量的持續增長和生活水平的不斷提高,既對擴大居住等生活空間提出了新的要求,也加大了對農產品的需求,進而對保護耕地提出了更高要求。

          城鎮化進程進一步加速。我省正處于城鎮化加速的階段,大量農村富余勞動力將在城鄉間、區域間遷移、流動, “十二五”期間預計年均轉移120萬人左右,未來10年累計1000萬人以上。大量農村人口進入城市就業和居住,一方面給城市建設用地帶來了一定的壓力,另一方面也帶來了農村居住用地閑置、人均居住占地過多的問題。

          區域協調發展進入新階段。深入實施重點區域帶動戰略,加快推進黃河三角洲高效生態經濟區和半島藍色經濟區建設,加快省會經濟和魯南經濟帶發展,經濟增長呈現多極化趨勢,區域發展進入深度整合、提升整體競爭力的新階段。國土空間開發格局進一步深化調整,對統籌產業布局、人口集聚、基礎設施、資源開發、環境保護等方面提出新的挑戰。

          基礎設施向現代化邁進。完善的基礎設施是支撐經濟社會健康、快速發展的先決條件,山東的基礎設施建設已經進入向一體化、現代化邁進的新階段,交通、能源、水利以及城市基礎設施等建設必然繼續占用空間,特別是隨著社會主義新農村建設的全面推進,農村的基礎設施建設步伐加快,不可避免地占用一些耕地和綠色生態空間。

          經濟國際化步伐加快。國際金融危機后,世界經濟處于大變革大調整之中,我省面臨全球資本轉移和產業調整的重大機遇。深入實施經濟國際化戰略,全方位、多層次、寬領域推進對外開放,承接國際產業轉移的重心逐步向中西部地區轉移,必然會擴大對各項資源和空間的占用。

          水資源制約更加突出。山東省水資源總量不足,以占不足全國1.1%的水資源,承擔占全國7.3%的人口、7.4%的耕地、8.4%的糧食生產、10%的國內生產總值的供水任務。隨著氣候變化和上中游引水的大量增加,重要的客水資源黃河來水量近年來有減少趨勢。水質性問題也比較突出,高氟水、高碘水和苦咸水等飲水安全問題亟待解決。生活、生產、生態用水都面臨較大壓力,必須厲行節約、嚴格保護和科學配置水資源,恢復并擴大濕地 (包括河流、湖泊)、森林等具有水源涵養功能的空間。推動綠色發展成為全球重大課題。為應對氣候變化,減少溫室氣體排放已經成為各國共識。我國作為發展中大國,向國際社會做出了碳減排的承諾,必須創新發展模式,發展低碳技術,加大節能減排力度,加強環境保護和生態建設,盡可能少地改變土地的自然狀況,維護和擴大綠色生態空間,增強生態系統固碳能力和防災減災能力?傊,我們既要滿足人口增加、人民生活改善、經濟社會發展、基礎設施建設等對國土空間的巨大需求,又要嚴格保護耕地,確保農產品供給安全,還要應對資源環境壓力和氣候變化,推進低碳綠色發展,保持并擴大生態空間,國土空間開發面臨諸多兩難挑戰。

      第二章  指導思想與規劃目標

          隨著我省經濟社會快速發展,未來空間結構將發生深刻變動,明確科學的國土空間開發導向至關重要。立足國土空間自然狀況,針對開發中的突出問題,應對未來諸多挑戰,必須根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力,明確區域主體功能定位,發揮比較優勢,加強薄弱環節,積極推進形成主體功能區,推進科學開發,實現協調發展,切實把經濟社會發展轉入科學發展軌道。

      第一節 指導思想與原則

      一、指導思想

          以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,以科學發展為主題,以加快轉變經濟發展方式為主線,以富民強省為目標,大力調整經濟結構,科學劃分主體功能區,引導形成空間布局合理、主體功能清晰、發展導向明確、開發秩序規范,人口、經濟、資源環境相協調,基本公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的發展新格局。

      二、創新理念

          統籌考慮資源環境承載力的支撐條件和科學發展的戰略需要,尊重科學,遵循規律,樹立和落實新的發展理念,推進科學有序高效開發,實現全面、協調、可持續發展。

          根據自然條件適宜性開發的理念。尊重自然、順應自然,根據不同國土空間的自然屬性確定不同的開發內容,防止嚴重影響農產品供應安全和生態安全的過度開發、盲目開發、無序開發。

          根據主體功能開發的理念。一定的國土空間具有多種功能,但必有一種主體功能。主體功能不等于唯一功能,區分主體功能不排斥其他功能,但區域內的一切開發活動必須圍繞主體功能定位安排。

          根據資源環境承載能力開發的理念。根據資源環境中的“短板”,確定各區域可承載的人口規模、經濟規模以及適宜的產業結構。

          控制開發強度的理念。實行有度有序開發,控制全部國土空間及城市化地區的開發強度,保持必要的耕地和綠色生態空間。

          開發強度指一個區域建設空間占該區域總面積的比例。建設空間包括城鎮建設、獨立工礦、農村居民點、交通、水利設施、其他建設用地等空間。按照大體相近的口徑計算,德國開發強度為12.8%,荷蘭為13%,日本三大都市圈為16.4%,法國巴黎大區為21%,德國斯圖加特地區為21.7%,我國香港地區為21%。2008年我省開發強度為16%。

          空間結構是指不同類型空間的構成及其在不同空間的分布,如城市空間、農業空間、生態空間的比例,城市空間中城市建設空間與工礦建設空間的比例等。2008年,我省城市化地區總面積約為43928平方公里,占國土面積的28%,其中城市建成區面積7170平方公里。農村居民點占地約12100平方公里。

          調整空間結構的理念。把國土空間開發的著力點放到調整和優化空間結構上,提高空間利用效率,促進發展方式轉變。

          提供生態產品也是發展的理念。把增強提供生態產品的能力作為國土空間開發的重要任務,維護生態安全,提供良好人居環境。

      三、開發原則

          推進形成主體功能區,必須根據資源環境承載能力,按照主體功能定位,進行適宜性開發,控制開發強度,調整空間結構,提高開發效率。必須遵循以下開發原則:堅持優化結構。把國土空間開發從占用土地的外延擴張為主,轉向調整優化空間結構為主,引導產業發展和人口分布,保證生活空間,擴大綠色生態空間,適度壓縮工礦建設空間。集聚經濟的區域,要同時集聚相應規模的人口,使人口與經濟在一定的國土空間實現均衡分布。堅持適度開發。我省是全國重要的農產品生產大省,平原地區及其他自然條件較好的國土空間盡管適宜工業化城鎮化開發,但扣減耕地特別是基本農田后,可供開發的空間十分有限。城市化地區也要保留必要的綠色生態空間。因此必須控制開發強度,盡可能利用空閑地、廢棄地和農村居民點減少而轉移出來的國土空間,實現經濟效益、社會效益和生態效益的有機統一。堅持集約開發。按照建設資源節約型、環境友好型社會的要求,充分利用現有建設空間,努力提高空間效率,走集約化的工業化、城鎮化道路,形成小區域集中、大區域均衡的空間開發模式。引導產業相對集聚發展,人口相對集中居住,形成以城市群為主體形態、其他城鎮點狀分布的城鎮化格局,切實保護好耕地,保障糧食安全,提高資源特別是土地資源、水資源的利用效率,增強可持續發展能力。堅持保護開發。按照建設環境友好型社會的要求,充分考慮環境承載能力,順應和利用自然,走人與自然和諧相處的發展道路。開發必須以保護好自然生態為前提,發展必須以環境容量為基礎,實現由事后治理向事前保護轉變,確保生態安全,促進區域環境容量不斷改善,保障人民健康。堅持陸海統籌。實行陸海聯動,綜合利用,嚴格保護海岸線資源,加強海洋與陸地主體功能區布局銜接,推進陸域與海域協調發展。進一步提高沿海地區人口和經濟集聚水平,推動中西部資源環境承載能力較強的區域形成新的城市群,促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。

      第二節 戰略目標和任務

      一、戰略目標

          按照推進形成主體功能區的總體要求,實施重點區域帶動戰略,構建科學合理的區域總體布局框架,到2020年,形成主體功能清晰,人口、經濟、資源環境相協調,均衡、和諧、可持續的國土空間格局。

          空間開發格局清晰。實現區域科學發展,主體功能突出的城市化戰略格局、農業戰略格局、生態安全戰略格局基本形成,主要城市化地區集聚一半以上人口和大部分經濟總量,農產品供給安全、生態安全保障能力進一步增強。

          空間結構優化。全省開發強度控制在17%,城市空間面積8450平方公里;農村居民點占地面積減少到11624平方公里;工礦建設空間適度減少。耕地保有量維持在1.1億畝,其中基本農田不低于9980萬畝,全省糧食產量達到1000億斤。綠色生態空間擴大,河流、湖泊、濕地面積增加,林地面積擴大到14497平方公里左右。

          空間利用效率提高。城市空間單位面積創造的生產總值大幅度提高,城市化空間人口密度進一步提高。單位面積耕地糧食和主要經濟作物產量提高15%以上。單位綠色生態空間蓄積的林木、涵養的水源等數量增加。

          基本公共服務差距縮小。不同主體功能區以及同類主體功能區之間城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入和生活條件的差距縮小,扣除成本因素后的人均財政支出大體相當,推進城鄉和區域間基本公共服務均等化取得重大進展。

          可持續發展能力增強。資源利用效率大幅提高。主要污染物排放得到有效控制,生態環境質量明顯提高。生物多樣性得到切實保護,森林覆蓋率達到30%左右。生態系統穩定性增強,自然災害防御水平進一步提升,應對氣候變化能力明顯增強。

      二、戰略任務

          實現上述目標,要從現代化建設全局和永續發展的戰略需要出發,遵循不同國土空間的自然屬性,構建 “三大戰略格局”。構建 “一群一圈一區一帶”為主體的城市化戰略格局 (見圖15山東省城市化戰略格局示意圖)。大力發展膠東半島城市群,使之成為藍色經濟區建設的重要載體、我國東部重要的經濟中心區;加快發展濟南都市圈,帶動我省中部地區崛起;推動黃河三角洲城鎮區發展,促進高效生態經濟區開發建設,培植環渤海經濟圈新的經濟增長極;搞好魯南城鎮帶建設,促進魯南經濟帶開發建設,增強重點小城鎮集聚人口和經濟的能力,促進人口分布與經濟布局相匹配。根據 “點軸”式非均衡發展原理,加快推進“三橫三縱”城鎮發展軸線的空間集聚!叭龣M”包括德州—濱州—東營—濰北—煙臺—威海北部橫向發展軸、聊城—膠濟沿線中部橫向發展軸、日菏沿線南部橫向發展軸。 “三縱”包括沿海軸線、京滬軸線和京九軸線。構建六大農產品供給功能區為主體的農業戰略格局。以基本農田為基礎,以魯北、魯西南、東部沿海三大農產品主產區為基地,以優勢農產品為核心,加快構建魯北低洼平原大宗農產品供給功能區、魯西南黃淮平原大宗農產品供給功能區、黃河三角洲農牧復合生態調節功能區、膠濟山前平原及城郊文化傳承休閑功能區、魯中南山地丘陵農林復合生態調節功能區、魯東丘陵高效農產品供給功能區,形成主要農產品供給保障有力、農業多功能優勢互補的戰略格局。(見圖16山東省農業戰略格局示意圖)構建 “兩屏三帶四區”為主體的生態安全戰略格局。在重點生態功能區及其他環境敏感區、脆弱區劃定生態紅線,制定相應的環境標準和環境政策。加快東部沿海和魯中山區兩大生態屏障建設,加強沿黃河保護帶、沿海保護帶和南水北調保護帶建設,大力發展黃河三角洲高效生態經濟區、魯東低山丘陵生態經濟區、魯中山地丘陵生態經濟區、魯西平原現代農業生態經濟區,形成以生態屏障為骨架、現代生態經濟區為主體、生態類保護區域為支撐,點狀分布的禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局。(見圖17山東省生態安全戰略格局示意圖)

      第三章  全省主體功能區發展定位

      第一節 全省主體功能區劃分

          依據資源環境承載力、開發強度和發展潛力,通過銜接國家主體功能區布局,協調周邊省區區域功能,在國土開發綜合評價的基礎上,按照開發內容和開發方式進行了劃分。

      一、按照開發內容劃分

          以提供主體產品的類型為基準,把全省國土空間分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。城市化地區。包括城市、建制鎮的現有建成區和拓展區、經濟集中開發區,是集聚經濟和人口的重要區域,以提供工業品和服務產品為主體功能,以提供農產品和生態產品為其他功能,實行優化開發和重點開發,作為推進工業化、城鎮化的國土空間。農產品主產區。包括農村居住區和農產品主要產區,以提供農產品為主體功能,以提供生態產品、服務產品和部分工業品為其他功能,作為發展農業生產、建設農村居民點和鄉村道路及其他基礎設施的國土空間。重點生態功能區。指生態經濟區和水源涵養區、水土保持區、生物多樣性維護區,包括重點生態功能區和城市生態走廊、城鎮綠地、重點景觀綠化區等,以提供生態產品為主體功能,以提供農產品、服務產品和部分工業品為其他功能,作為構筑生態安全屏障的國土空間。

      二、按照開發方式劃分

          按照不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力,以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化城鎮化開發為基準,將全省國土空間分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域。優化開發區域。指綜合實力較強、經濟規模較大、內在經濟聯系密切、科技創新實力較強,集中體現全省競爭力、支撐并帶動全省經濟發展、引領全省自主創新和結構升級的城市化地區,面積占全省國土總面積的15.7%。重點開發區域。指具備較強經濟基礎、技術創新能力和較好發展潛力,對全省區域協調發展意義重大,作為落實全省區域發展總體戰略重要支撐的城市化地區,面積占全省國土總面積的19.1%。限制開發區域。主要包括農產品主產區和重點生態功能區。農產品主產區是指具備較好的農業生產條件,在全省乃至全國具有較大食物安全保障意義,應重點保持并提高農產品生產能力的區域;重點生態功能區是指生態系統十分重要,關系全省或更大范圍生態安全,需要全省統籌規劃和保護的生態區域。限制開發區域占全省國土總面積的65.2%。禁止開發區域。指有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等點狀分布的生態地區。

      第二節 優化開發區域

          提升全省競爭力的重要區域

          我省優化開發區域分為國家級優化開發區域和省級優化開發區域兩個層次,共包括32個縣 (市、區),面積24677平方公里,占全省國土總面積的15.7%;人口1835.3萬人,占全省的19.3%。

      一、功能定位和發展方向

          優化開發區域要加快轉變經濟發展方式,著力提高自主創新能力,提升參與全球分工與競爭的層次,進一步集聚人口,建設成為帶動全省經濟社會發展的龍頭,全省重要的創新區域,具有全國乃至全球影響力的經濟區,全省規模最大的人口和經濟密集區。優化開發的基本方向和原則:

          優化空間結構。減少工礦建設空間和農村生活空間,適當擴大服務業、交通、城市居住、公共設施空間,擴大綠色生態空間?刂瞥鞘新訑U張和開發區過度分散。

          優化城鎮布局。以超大城市為核心,明確各城市功能定位和產業分工,推進城市間的功能互補、有機聯系,提高區域的整體競爭力。

          優化人口分布。合理控制核心城市的人口規模,增強其他城市吸納外來人口的能力,引導人口均衡集聚,實現人口規模適度增長。

          優化產業結構。推動產業結構向高效率、精加工和高附加值轉變。發展都市型農業、節水農業和綠色有機農業,省地、節能、環保型產業,以及擁有自主知識產權的戰略性新興產業和生產性服務業。大力發展循環經濟和海洋經濟。

          優化發展方式。明顯增強消費需求、服務業、自主創新對經濟增長的帶動作用,率先實現經濟發展方式的根本性轉變。研究開發支出占地區生產總值比重明顯高于全省平均水平。提高潔凈能源比例,單位地區生產總值的能源消耗、水資源消耗、污染物排放達到或接近國際先進水平。

          優化基礎設施布局。優化交通、能源、供水、通信、環保、水利、防災、防疫等基礎設施的布局和建設,提高基礎設施區域一體化程度。

          優化生態系統布局。加大生態環境投入,加強生態建設和環境治理,嚴格保護濕地 (包括水面)、林地、草地、耕地和文化自然遺產,保護好城市之間的綠色開敞空間,著力改善人居環境,提高環境質量。

      二、山東半島國家級優化開發區域

          國家級優化開發區域位于環渤海地區的南翼,包括膠東半島和黃河三角洲的部分地區,具體包括青島市、煙臺市、威海市、濰坊市、東營市、濱州市的部分地區。該區域具有完備的產業發展基礎和配套能力,是全國重要的船舶、電子信息、家電、造紙、化工、醫藥和食品加工集聚區,海洋產業、生態經濟比較發達,是全省經濟社會發展的核心區域之一。該區域的功能定位:黃河中下游地區對外開放的重要門戶和陸海交通走廊,國際競爭力較強的先進制造、高新技術和海洋經濟等高端產業聚集區,全國重要的特色產業基地和高效生態經濟示范區,具有國際先進水平的海洋經濟發展示范區和我國東部沿海地區重要經濟增長極,東北亞地區國際航運中心。

          打造山東半島藍色經濟區,構筑海陸統籌、一體化發展新格局,大力發展海洋經濟,科學開發海洋資源,提高核心競爭力和綜合實力,著力在海洋生物、海洋工程、海洋生態環保等海洋高科技領域實現重大突破。

          建設黃河三角洲高效生態經濟區,牢固樹立生態文明觀念,高效利用區域優勢資源,大力發展循環經濟、特色產業,構筑現代生態產業體系,建設全國重要的循環經濟示范區,合理劃分農業、建設和生態用地,探索土地利用管理新模式。

          加快建設膠東半島高端產業聚集區,推進經濟布局向濱海地帶拓展,促進臨海臨港產業集聚,著力提高自主創新能力,高起點承接國際產業轉移,全力打造高技術含量、高附加值、高成長性的戰略性新興產業集群。

          增強青島市現代工業的集聚功能和國際港灣功能,著力構建先進制造業、高新技術產業基地、現代服務業基地和區域性經濟中心,建設東北亞國際航運中心。

          提升沿渤海和沿黃海兩翼的整體優勢,沿渤海濱海帶重點加強與京津冀地區和遼中南地區的經濟溝通和聯系,沿黃海濱海帶重點加強與長江三角洲地區的經濟溝通和聯系,濱海兩翼之間要以青島為核心,加強城市間產業配套和功能互補。提升外向型農業水平,發展現代漁業及精深加工,建設現代化的農產品物流基地。

          在嚴重地下水漏斗區和海水入侵區劃定地下水禁采區和限采區并嚴格保護,加快發展海水淡化產業,提高水資源供應保障能力,推進低山丘陵區封山育林和小流域治理,實施農田林網、路域林網、水系林網 “三網合一”綠化工程,構建以膠東半島中部生態脊為中心,向南北兩翼延展的片狀生態網絡格局。

      三、濟淄省級優化開發區域

          省級優化開發區域主要包括濟南、淄博、泰安部分城區,該區域具有完備的產業發展基礎和較強配套能力,具有堅實的科技人才支撐,服務業發展基礎好,發展潛力巨大。該區域的功能定位:省會城市群的核心重點區域,具有國際競爭力的現代制造研發基地、新型原材料基地和高新技術產業基地,全省服務業龍頭。

          強化濟南城市核心地位,加快淄博城區發展步伐,做強省會經濟、總部經濟和服務經濟,發揮政治、經濟、文化、科技等集成優勢,加快建設全國重要的現代大都市,進一步增強輻射功能,帶動山東中部崛起。發揮科技人才優勢和產業優勢,著力打造國際競爭力較強的現代制造研發基地和新型原材料基地,壯大高新技術產業規模,推動高新技術產業集群式發展,建成全國重要的戰略性新興產業基地。

          加快發展現代服務業,打造全國重要的區域性金融中心、物流中心、文化中心、科技創新中心、人才集聚中心、旅游中心,成為全省服務業發展龍頭。發展高附加值的特色農業、都市農業和外向型農業,構建現代農業產業體系。統籌推進山區、濕地 (包括河流、水庫)等生態工程建設,加強森林、濕地有害生物防控、水產種質資源和林木種質資源及瀕危物種保護,創建國家生態園林城市。實施濟南南部山區營造林工程和水土保持生態建設工程,打造生態型產業體系。

      第三節 重點開發區域

          支撐全省經濟持續增長的重要區域山東省重點開發區域包括國家級重點開發區域和省級重點開發區域兩個層次,共包括29個縣 (市、區),面積30076平方公里,占國 土 總 面 積 的 19.1%;人 口 2316.1 萬 人,占 全 省 的24.4%。

      一、功能定位和發展方向

          重點開發區域要在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上推動經濟較快發展,成為支撐未來全省經濟持續增長的重要增長極;提高創新能力,推進新型工業化進程,提高集聚產業的能力,形成分工協作、相對完整的現代產業體系;加快推進城鎮化,擴大城市規模,改善人居環境,提高集聚人口能力,成為全省重要的人口和經濟密集區。重點開發的基本方向和原則:

          統籌規劃國土空間。適度擴大制造業空間,擴大服務業、交通和城市居住等建設空間,減少農村生活空間,擴大綠色生態空間。

          健全城市規模結構。擴大區域中心城市規模,發展壯大與中心城市具有緊密聯系的中小城市,基本形成分工協作、優勢互補、集約高效的大城市圈、帶和組團。

          促進人口加速集聚。積極推進人口城鎮化,加快完善城市基礎設施和公共服務,進一步提高城市的人口承載力,城市規劃和建設要預留吸納外來人口空間,實現城市人口較大規模增長。

          形成現代產業體系。增強現代農業發展能力,加強優質糧食基地建設,穩定糧食生產能力。發展戰略性新興產業,改造提升傳統產業,增強產業配套能力,促進產業集群式發展。大力發展城郊農業,保障大都市的糧食、蔬菜、肉蛋奶等產品供應。

          提高發展質量。搞好各類園區的規劃建設,提高管理水平,促進產業向各類園區集聚,建成循環經濟園區,大幅度降低資源消耗和污染排放。

          完善基礎設施。統籌規劃建設交通、能源、水利、環保等基礎設施,構建完善、高效、區域一體、城鄉一體的基礎設施網絡。

          保護生態環境。超前做好生態環境、基本農田等的保護規劃,減少工業化城鎮化對生態環境的影響,避免出現土地過多占用、水資源過度開發、生態環境壓力過大等問題,努力提高環境質量。

          把握開發時序。區分近期、中期和遠期,實施有序開發,近期重點建設好國家和省級開發區,對目前尚不需要開發的區域,要作為預留發展空間予以保護。

      二、東隴海國家級重點開發區域

          東隴海國家級重點開發區域位于山東東南部,主要包括魯南部分地區,并與蘇北經濟區域緊密連接,是區域重要的鋼鐵及配套產業、能源、化工和物流等臨港產業基地。功能定位:依托日照港區位優勢,做大做強日照鋼鐵精品基地,加快發展戰略性新興產業、臨港工業和現代物流,加快資源型城市產業結構調整和升級,建設重要的區域臨海產業基地和區域性物流中心,促進資源型城市轉型發展。

          強化日照港功能,集中發展精品鋼鐵、電力、汽車零部件、加工裝配工業等運量大、外向型和港口依賴度高的臨海工業,加快國際海洋城建設,培育壯大沿海城鎮。

          進一步強化臨沂商貿龍頭地位,形成全國重要的現代專業市場集群和國際性商品集散中心,建設以戰略性新興產業、裝備制造業為主體的新型工業強市。

          加快棗莊資源型城市轉型步伐,逐步建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制,發展接續產業和替代產業,實現可持續發展。

          加強農產品生產加工基地建設,發展特色農業和高效生態農業。實施山區綜合防護林和沿海防護林體系建設及濕地保護工程,打造生態宜居走廊。

      三、濟南都市圈省級重點開發區域

          該區域南北承接長江三角洲、京津冀城市群,東西輻射黃河中下游,與膠東半島城市群、中原城市群相連,是山東半島與華東、華北和中西部地區聯結的重要門戶。環渤海地區將成為今后我國區域經濟發展的戰略重點和最具活力的經濟增長極之一,以省會城市為核心的濟南都市圈是環渤海的重要組成部分,在承接產業轉移、配置生產要素、拓展經濟腹地、提升綜合實力等方面具有得天獨厚的優勢。功能定位:以發展現代服務業為重點,加快構筑現代制造研發基地,壯大優勢產業集群,完善提升基礎設施,擴大集聚擴散效應,努力建設南承滬寧、北接京津、東接半島、西啟黃河中下游的樞紐型城市群,建成發展活力充足、創新能力較強、產業素質較高、服務功能強大、生態環境優美、社會文明和諧的經濟圈。

          構建以濟南為核心,淄博、泰安、萊蕪、德州、聊城及濱州部分地區主動接受輻射,產業、城鎮一體化發展的環狀空間開發格局和城鎮布局。

          發展總部經濟,強化省會城市科技、金融、物流、商貿等功能,以現代服務業的跨越發展,推動區域先進制造業國際競爭力提升,促進戰略性新興產業規;l展。

          加快基礎設施建設,規劃建設以濟南為中心連接周邊城市,以及周邊城市間相連接的城際鐵路,打造區域便捷交通體系。

          發展綠色有機生態安全農產品生產和加工,構建都市型現代農業產業體系。

          加強自然保護區、名勝風景區、水源保護區等的保護,加強入海河流小流域綜合整治和沿黃沙化及污染防治,構建沿河防護林、山區森林和平原林網有機融合的生態格局。

      四、魯南經濟帶省級重點開發區域

          該區毗鄰江蘇、河南和安徽,位于新亞歐大陸橋東端,處在泛太平洋經濟圈、中日韓經濟圈與新亞歐大陸橋經濟帶的交匯點,也是華東與華北、山東半島與中原地區以及長江流域與黃河流域、淮河流域的結合部。在全省經濟發展中具有承東接西、引南聯北的作用,可以同時接受環渤海經濟圈和長江三角洲的輻射。

          功能定位:以提高工業化和城鎮化水平為核心,加快構建現代產業體系,努力建成魯蘇豫皖邊界區域新的經濟隆起帶、山東經濟發展的重要增長極。

          按照發揮比較優勢、優化產業布局、形成整體合力的要求,沿新菏兗日鐵路、東明到日照高速公路和規劃建設的菏澤-日照嵐山高速公路等,在貫穿魯南經濟帶東西的大通道兩側,形成集中布局、產業集聚的大產業帶。以濟寧、棗莊為主體建設運河經濟區,以菏澤為主體,依托京九和新菏兗日鐵路大通道,打造魯蘇豫皖交界地區科學發展高地,加快建成能源及化工基地、優質建材基地、機械制造基地、商貿物流基地。按照 “軸線集聚、極化帶動”的城市空間發展戰略,以區域內交通干線為軸線,重點培育中心城市,膨脹縣域中心城市,發展中心鎮和重點鎮,構建特色鮮明、功能互補、配套發展的城鎮發展新體系。推進農業生產規;、產業化、標準化,鞏固提升食品及優質農產品生產加工基地。構建以南四湖、運河和各大水系為主體的水體生態系統,以山區森林、平原綠化為主體的綠色生態系統。

      五、其他重點開發城鎮

          主要包括劃為農產品主產區和重點生態功能區的縣 (市、區)的縣城 (城區)、部分重點鄉鎮和省級以上經濟園區。功能定位:中心區域產業輻射和轉移的重要承接區,核心城市產業服務保障基地,農產品精深加工基地,周邊農業和生態人口的承接區和集散地。產業發展方向與布局:以區域內的重點城鎮區和國家級、省級等各類園區為依托,以重要交通線為發展軸,積極發展電子信息、生物、醫藥、新材料、新能源、物流、旅游、農產品深加工等產業,高效、集約利用土地資源,形成產業集中度高、競爭優勢顯著的產業集群。

      第四節 限制開發區域

          保障全省食物和生態安全的重要區域限制開發區域分為農產品主產區和重點生態功能區兩種類型,共包括77個縣 (市、區)和40個作為農產品主產區的鄉鎮,面積102354平方公里,占國土總面積的65.2%,人口5314萬人,占全省的56.3%。其中農產品主產區76212平方公里,占全省的48.5%;重點生態功能區26142平方公里,占全省的16.7%。

      一、國家級農產品主產區

          國家級農產品主產區主要包括魯北農產品主產區、魯西南農產品主產區和東部沿海農產品主產區,是保障農產品供給安全的重要區域、農民安居樂業的美好家園、現代農業建設的示范區和全省重要的安全農產品生產基地,應著力保護耕地,穩定糧食產量,增強農業綜合生產能力,發展現代農業,增加農民收入,保障農產品供給,確保國家和全省糧食安全和食物安全。發展方向和開發原則:

          加強土地整治,搞好規劃、統籌安排、連片推動,加快中低產田改造,加強機耕道路建設。加強大中型灌區改造和中小流域治理,鼓勵和支持農民開展小型農田水利基礎設施建設,加強農田防護林體系建設。建設節水農業,推廣節水灌溉。優化農業生產布局和品種結構,科學確定不同區域農業發展重點,形成優勢突出和特點鮮明的產業帶。支持農產品主產區加強農產品加工、流通、儲運設施建設,引導農產品加工、流通、儲運企業向主產區聚集?刂妻r產品主產區開發強度,鼓勵和支持農產品、畜產品、水產品加工副產物的綜合利用,發展循環農業,促進農業資源的永續利用。加強農業基礎設施建設,加快農業科技進步和創新,提高農業物質技術裝備水平,改善農業生產條件,積極推進農業生產的規;、集約化、產業化。以縣城為重點推進城鎮建設和非農產業發展,拓展農村就業和增收空間。加強縣城、鄉鎮和農村居民點公共服務設施建設,完善公共服務和居住功能。農村居民點的建設要統籌考慮人口遷移等因素,適度集中、集約布局。

      1.魯北農產品主產區

          該區域位于我省北部,黃河橫貫東西,地面坡降平緩,崗、坡、洼相間,要緊緊圍繞建設京津濟重要農副產品生產供應基地,以確保糧食安全、減輕農業就業與生活保障壓力、改善農業生態環境為目標,以科技進步為動力,大力實施農業功能拓展戰略,打造 “優質噸糧區”,鑄造優質棉花帶,延伸產業鏈,夯實農業基礎,建設生態農業,促進區域農業協調快速可持續發展。

      主導功能與發展方向:

          該區土地資源豐富,光照充足,農田水利工程設施相對較好,適合大面積糧、棉等農作物種植,擁有一批國家商品糧基地縣,是我省傳統的糧棉主產區,要按照 “穩定面積、提高單產、改善品質、增加效益”的發展思路,建設 “優質噸糧區”。在穩定糧食生產,確保國家糧食安全的前提下,加快壯大肉牛、奶牛、山羊、黑驢為主的畜牧業,積極發展名特優品種為主的漁業和棗、梨等特色林果業。圍繞市場和加工龍頭企業,推進畜禽飼料生產的規;、標準化和畜禽品種良種化,加強動物防疫、檢疫體系建設,建設魯北無規定動物疫病區。調整果品種植結構,擴大加工專用型果品生產,建設魯北棗業生產基地。按照 “突出特色建基地、圍繞市場壯龍頭”的發展思路,引導農產品加工龍頭企業向主導產業優勢區域集中,壯大一批產業關聯度大、帶動能力強的農產品加工龍頭企業,構筑糧食加工企業群體,帶動魯北平原小麥、玉米生產基地建設。加快中低產田改造為標準農田的步伐,提升農業綜合生產能力、加強農田水利基本建設,進一步改善灌溉和機耕條件、增加對土地的投入,搞好農業綜合開發,引導農民科學配方施肥,大力推廣作物秸稈直接還田和過腹還田,培肥地力,提高耕地的地力水平和產出能力。

      2.魯西南農產品主產區

          該區域位于我省西南部,土地資源較為豐富,依托區域農業資源優勢,以確保糧食安全、減輕農業就業與生活保障壓力、改善農業生態環境為目標,以科技進步為動力,以先進農機裝備為保障,大力實施農業功能拓展戰略,統籌糧林發展,改善生態環境,建設優質糧棉生產基地,以糧保畜,以畜促糧,培植農產品加工與流通業,實現糧食在產業循環鏈條中互補增值。主導功能與發展方向:

          加強農田水利基本建設,加大農業綜合開發和中低產田改造力度,建設一批旱澇保收的高標準基本農田。堅持以糧保畜、以畜促糧,大力發展黃牛、綿羊、肉鴿、麻鴨等規;曫B,提高畜牧業的規模效益。充分利用區域豐富的農作物秸稈資源,瞄準市場,加快發展食用菌產業,同時,輔以果菜、花卉、淡水養殖等產業的發展,拓展區域農業功能。加快培植一批帶動能力強的糧食加工與流通業企業群體,帶動小麥、玉米生產基地建設、壯大棉花加工企業群體,帶動棉花優勢種植區域的棉花生產、以林木資源為依托,培植桐木、杞條、楊木三大加工企業集群,逐步形成市場帶龍頭、龍頭帶基地、基地聯農戶,集資源培育、林木加工、林產品交易三位一體的林業產業化格局。

      3.東部沿海農產品主產區

          該區域位于我省東部沿海,地面坡降平緩,北部丘陵分布較多,南部平原為主。區域內農業綜合實力較強,糧食、蔬菜、畜牧、水產等產業優勢突出,要改善生產設施和農機裝備條件,加大科技興農力度,加快科技創新和科技成果轉化,深化產業化經營,發展規;a,打造產業帶和產業區,提高農業綜合產出能力,發展高效、生態、安全的現代農業。主導功能與發展方向:

      加快糧、油向優質、專用、特供的方向發展,實現糧油產業雙豐收。加快蔬菜產業發展,大力推廣設施蔬菜,以國家蔬菜重點區域發展規劃中的基地縣為引領,做深做精蔬菜加工升值,提升知名蔬菜競爭力。依托當地畜牧業發展基礎,繼續壯大高端禽肉飼養加工產業,加快標準化基地建設。沿高速公路發展奶牛養殖,通過先進飼喂技術提高產業增加值和市場占有率,建設膠東半島無規定動物疫病區。加大種業投入,加強科技創新能力建設,強化農業生物資源保護與創新利用。完善新品種區域試驗評價與展示推廣體系,建設良種繁育基地。充分發揮水產種質資源優勢,以海參、鮑魚以及鲆鰈類為重點,大力發展海珍品的工廠化養殖和底播增殖,加快海洋牧場建設。

      4.其他作為農產品主產區的鄉鎮

          主要指優化和重點開發區域內,人均耕地面積較大、人均糧食產量較多、農業基礎較好的部分鄉鎮,主要包含在青島、煙臺、威海、萊蕪四市的市 (區)中。主導功能和發展方向:以提供農產品為主體功能,要保護耕地、集約開發,優化開發方式,發展循環農業和生態農業,促進農業資源的永續利用;加強農業基礎設施和裝備建設,改善農業生產條件,顯著提高農業綜合生產能力。

      二、重點生態功能區

          重點生態功能區主要包括魯中南山地生態經濟區、東部沿海生態經濟區,以及優化開發、重點開發區域內的城市生態走廊、城鎮綠化帶、重點綠化區等,是具有多種生態服務功能的重要區域和保障全省生態安全的重要屏障,在維護全省生態平衡、促進社會和經濟持續發展等方面發揮著主要的作用,要以修復生態、保護環境、提供生態產品為首要任務,增強水源涵養、水土保持和維護生物多樣性等提供生態產品的能力,因地制宜地發展資源環境可承載的適宜產業,引導超載人口逐步有序轉移。其主導功能和發展方向:

          有效控制開發強度,各類開發活動不得損害生態系統的穩定和完整性,形成點狀開發、面上保護的空間結構。實行更加嚴格的產業準入環境標準,因地制宜適度發展旅游、農產品生產加工、休閑農業等產業,積極發展服務業。嚴格對資源開發和建設項目的監管,加大礦山環境整治修復力度。集約開發、集中建設縣城和中心鎮,加強城鎮基礎設施建設,提高綜合承載能力。逐步減少農村居民點占用的空間,引導人口有序轉移、集中布局。推進天然林保護和圍欄封育及防護林體系建設,加大黃河故道區域沙化治理力度,加強小流域綜合治理和植樹造林,維護和重建濕地、森林等生態系統。保護自然生態系統與重要物種棲息地,加強水資源及水生生物資源保護力度,加強防御外來物種入侵能力。加大空中云水資源開發力度。大力推行節水灌溉和雨水集蓄利用,發展旱作節水農業。

          加快海岸帶修復整治行動和生態環境建設。制定實施流域-河口-近岸海域相協調的污染防治規劃,削減陸源入海污染負荷。推進沿海經濟轉型升級步伐,大力發展旅游等生態產業?茖W規劃沿海城市建設和旅游設施,加快長島國際生態旅游島建設。

      第五節 禁止開發區域

          保護自然文化資源的重要區域禁止開發區域是指有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的集中分布地、有特殊價值的自然遺跡的所在地和文化遺址等,需要禁止進行工業化城鎮化開發的重點生態功能區。

      一、功能定位

          禁止開發區域的功能定位:保護自然文化資源的重要區域,點狀分布的生態功能區,珍貴動植物基因資源保護地。根據法律法規、有關方面的規定和 《全國主體功能區規劃》,我省禁止開發區域涵蓋國家級禁止開發區域山東部分、省級各類自然文化資源保護區域、重要水源地,以及其他省級政府根據需要確定的禁止開發區域,主要包括自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、重要濕地、森林公園、地質公園和重點文物保護單位,點狀分布于優化開發、重點開發、限制開發三類區域中,總面積共7531平方公里,占全省的4.8%,其中國家級5646平方公里,省級1885平方公里。

      二、管制原則

          禁止開發區域要依據法律法規規定和相關規劃實施強制性保護,嚴格控制人為因素對自然生態的干擾,嚴禁不符合主體功能定位的開發活動,引導人口逐步有序轉移,實現污染物 “零排放”,提高環境質量。

      1.自然保護區。要依據 《自然保護區條例》、本規劃以及自然保護區規劃進行管理。

          按核心區、緩沖區和實驗區分類管理。核心區,嚴禁任何生產建設活動、緩沖區,除必要的科學實驗活動外,嚴禁其他任何生產建設活動、實驗區,除必要的科學實驗以及符合自然保護區規劃的旅游、種植業和畜牧業等活動外,嚴禁其他生產建設活動。

          按先核心區后緩沖區、實驗區的順序逐步轉移自然保護區的人口。到2020年,絕大多數自然保護區核心區要做到無人居住,緩沖區和實驗區也要大幅度減少人口。實行異地轉移和就地轉移兩種方式,一部分人口要轉移到自然保護區以外,一部分人口就地轉為自然保護區管護人員。在不影響保護區保護對象和功能的前提下,對范圍較大、人口較多的核心區,允許適度規模的人口居住以及適度的農牧業活動,同時通過生活補助等途徑,確保其生活水平不下降并穩步提高。

      自然保護區內交通、通信、電網等基礎設施要慎重建設,能避則避,必須穿越的,要符合自然保護區規劃,并進行保護區影響專題評價。新建公路、鐵路和其他基礎設施不得穿越自然保護區核心區,盡量避免穿越緩沖區。

      2.世界文化自然遺產。要依據 《保護世界文化和自然遺產公約》、《實施世界遺產公約操作指南》、本規劃以及世界文化自然遺產規劃進行管理。加強對遺產原真性的保護,保持遺產在藝術、歷史、社會和科學方面的特殊價值。加強對遺產完整性的保護,保持未被人為擾動過的原始狀態。

      3.風景名勝區。要依據 《風景名勝區條例》、本規劃以及國家級風景名勝區規劃進行管理。嚴格保護風景名勝區內一切景物和自然環境,不得破壞或隨意改變。嚴格控制人工景觀建設,減少人為包裝。禁止在風景名勝區進行與風景名勝資源無關的生產建設活動,建設旅游等基礎設施必須符合風景名勝區規劃,違反規劃建設的設施,要逐步拆除。在風景名勝區開展旅游活動,必須根據資源狀況和環境容量進行,不得對景物、水體、植被及其他野生動植物資源等造成損害。

      4.森林公園。要依據 《森林法》、 《森林法實施條例》、 《野生植物保護條例》、 《森林公園管理辦法》、本規劃以及國家森林公園規劃進行管理。森林公園內除必要的保護和附屬設施外,禁止其他任何生產建設活動。禁止毀林開荒和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。不得隨意占用征收和轉讓林地。

      5.地質公園。要依據 《世界地質公園網絡工作指南》、 《關于加強國家地質公園管理的通知》、本規劃以及國家地質公園規劃進行管理。地質公園內除必要的保護和附屬設施外,禁止其他任何生產建設活動。禁止在地質公園和可能對地質公園造成影響的周邊地區進行采石、取土、開礦、放牧、砍伐以及其他對保護對象有損害的活動。未經管理機構批準,不得在地質公園范圍內采集標本和化石。

      三、近期任務

          “十二五”期間,對國家和省級劃定的禁止開發區域進行一次全面清查。主要任務:完善劃定禁止開發區域范圍的相關規定和標準,對已設立區域劃定范圍不符合相關規定和標準的,按照相關法律法規和法定程序進行調整,進一步界定各類禁止開發區域的范圍,核定人口和面積。重新界定范圍后,2020年前原則上不再進行單個區域范圍的調整。進一步界定自然保護區中核心區、緩沖區和實驗區的范圍。對風景名勝區、森林公園、地質公園,確有必要的,也可劃定核心區和緩沖區并確定相應范圍,進行分類管理。在重新界定范圍的基礎上,結合禁止開發區域人口轉移的要求,對管護人員實行定編。歸并位置相連、均質性強、保護對象相同但人為劃分為不同類型的禁止開發區域。對位置相同、保護對象相同,但名稱不同、多頭管理的,要重新界定功能定位,明確統一的管理主體。今后新設立的各類禁止開發區域,不得重疊交叉。第四章 保障措施本規劃是涉及國土空間開發的各項政策及其制度安排的基礎平臺。各有關部門要據此調整現行政策和制度安排,建立健全保障形成主體功能區布局的體制機制、政策體系和績效評價體系。

      第一節 區域政策

          根據推進形成主體功能區的要求,實行分類管理的區域政策,形成市場主體行為符合各區域主體功能定位的利益導向機制。

      一、財政政策

          在國家財政體制框架內,按照主體功能區要求和基本公共服務均等化原則,深化省以下財政體制改革,完善符合山東省情的地方公共財政制度。完善省以下財政體制。按照財力與事權相匹配的原則,理順現行省市縣鄉間財政關系,重點滿足禁止開發、限制開發區域基層政府提供公共產品和服務的財力需求。改革現行的稅收返還利益格局,適當降低優化、重點開發區域地方財政的返還比例,適當提高限制、禁止開發區域地方財政的返還比例。完善省以下財政轉移支付制度。隨著 “省直管縣”財政體制的逐步推開,完善由省級財政向限制開發、禁止開發區域直接劃撥轉移支付資金的制度,增加省對下的一般轉移支付規模,重點向禁止開發、限制開發區域傾斜。優化專項轉移支付,設立針對禁止開發、限制開發區域的專項轉移支付,增設 “生態移民”轉移支付。改進轉移支付分配方法,逐步用因素法替代基數法,增加 “生態環境修復”因素的計算權重。建立生態環境補償機制。省財政在一般性轉移支付標準財政支出測算中增設屬于地方支出責任范圍的生態保護支出項目和自然保護區支出項目,完善森林、海洋等生態補償資金管理辦法,積極開展南水北調黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域生態補償試點,有效解決重點生態保護區域 “外部性”問題。

          建立地區間橫向援助機制。不斷探索符合省情的生態補償新模式,鼓勵生態環境受益地區采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式,對重點生態功能區因加強生態環境保護造成的利益損失進行補償。加大自然保護區投入。根據自然保護區單位面積和分類等級等制定相應管護經費標準,設置更為綜合的生態修復轉移支付制度。在定范圍、定面積、定功能基礎上定編,在定編基礎上定經費,并分清各級政府的財政責任,合理構建自然保護區穩定投入機制。

          整合政府財力資源。圍繞主體功能區的目標定位,整合現有的政府預算內、外財力資源,充分發揮財政資金的合力作用,不斷提高政府財力資源的使用效益。根據 《山東省人民政府關于印發節能減排綜合性工作實施方案的通知》(魯政發 〔2007〕39號)精神,我省設立了生態補償資金。2008年出臺了 《山東省生態補償資金管理辦法》(魯財建 〔2008〕9號)。2007年出臺 《山東省人民政府辦公廳關于在南水北調黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域開展生態補償試點的意見》 (魯政辦發〔2007〕46號)、2007年印發 《南水北調黃河以南段及省轄淮河流域生態補償試點資金管理辦法》(魯財建 〔2007〕33號)、2007年印發 《小清河流域生態補償試點資金管理辦法》(魯財建 〔2007〕34號)。小清河流域上下游生態補償試點從2010年開始,力爭通過三年時間,建立起各市橫向補償 (賠償)為主、省級財政引導的生態價值補償機制,引導各市采取措施加快污染治理,改善水質。2010年,省級籌措補償資金1億元,作為啟動資金和獎勵資金。

      二、投資政策

      1.政府投資

          將政府預算內投資分為按主體功能區安排和按領域安排兩個部分,實行按主體功能區安排與按領域安排相結合的政府投資政策。

          按主體功能區安排的投資 (包括省級政府和市縣級政府的投資),主要用于支持重點生態功能區和農產品主產區的發展,包括生態修復和環境保護、農業綜合生產能力建設、公共服務設施建設、生態移民、促進就業、基礎設施建設和支持適宜產業發展等。根據全省主體功能區規劃確定的發展目標和主要任務,明確建設項目及實施時序等。政府投資按建設項目安排年度投資計劃。根據政府投資規模,分階段解決限制開發區域在基礎設施、生態修復、環境保護等方面存在的問題,到2020年,基本解決省級限制開發區域發展中最突出的問題。按領域安排的投資,要符合各類區域主體功能定位和發展方向。逐步加大政府投資用于社會公共服務和民生工程、農業、生態環境保護的比例、支持優化開發區域大力發展高新技術產業、基礎設施投資,要重點用于加強重點開發區域特別是欠發達地區的交通、能源、水利以及公共服務設施的建設,加強支持限制開發區域、禁止開發區域的公共服務設施建設和生態環境建設與保護。農業投資主要投向農產品主產區,生態環境保護投資主要用于加強重點生態功能區特別是欠發達地區生態產品生產能力的建設。對農產品主產區和重點生態功能區內省里支持的建設項目,適當提高省級政府補助或貼息的比例。

      2.社會投資

          積極利用金融手段引導社會投資。引導商業銀行按主體功能定位調整區域信貸投向,鼓勵向符合主體功能定位的項目提供貸款,嚴格限制向不符合主體功能定位的項目提供貸款。采取稅費優惠和貼息政策,扶持限制開發和禁止開發區域內產業政策鼓勵項目的發展。鼓勵限制開發區域發展現代農業、生態友好型特色產業和綠色農產品加工業。引導禁止開發區域發展與主體功能兼容的旅游業及其他特色產業。對不同主體功能區國家鼓勵類以外的投資項目實行更加嚴格的投資管理,其中屬于限制類的新建項目禁止投資,投資管理部門不予審批、核準或備案。

      3.產業政策

          根據全省不同主體功能區的產業特點,結合國家產業結構調整目錄,盡快制定與主體功能區相適應的產業結構調整指導目錄和外商投資指導產業目錄。目錄要明確不同主體功能區鼓勵、限制和禁止發展的產業。優化開發區域要逐步減少和轉移占地多、消耗高的加工業和勞動密集型產業,同時提高環保標準,促進產業結構升級。要優先發展先進制造業、戰略性新興產業、高技術產業和現代服務業,積極發展科技含量高和附加值高的海洋產業,對高科技制造業、高技術服務業和新技術運用推廣提供貼息、稅收優惠等政策,鼓勵在更廣泛的領域參與國際競爭,重點打造具有世界競爭力的先進制造業基地和高新技術產業基地。重點開發區域要重點發展裝備制造業、新型原材料、生物醫藥等優勢產業,加強基礎設施建設,提高產業配套能力,增強對優化開發區域轉移出來的產業吸納能力,通過園區建設和發展產業集群,延長產業鏈,打造國家級新型產業基地,政府投資項目要向重點開發區域適當傾斜,鼓勵扶持中小企業和民營企業發展,并擇優提供政府信用擔保和財政貼息等政策支持。限制開發區域要重點發展與主體功能定位相一致的產業,尤其是旅游、綠色食品等特色產業,嚴格限制不符合主體功能的產業擴張。禁止開發區域鼓勵發展旅游業和一些特色產業。各部門組織編制的專項規劃、重大項目布局,必須符合各區域的主體功能定位。重大制造業項目原則上應在優化和重點開發區域,并區分情況優先在重點開發區域布局。

          嚴格市場準入制度,對不同主體功能區的產業投資項目實行不同的占地、能耗、水耗、資源綜合利用率、工藝設備、“三廢”排放和生態保護等強制性標準。優化開發區域要制定更嚴格的產業能耗能效標準,限制繼續發展占地多、消耗高、污染重的一般加工業和低附加值產業,實現經濟集約化增長。既要從單個項目審批上,明確相應的標準,還要根據整個區域的情況,制定總量要求,促進產業升級。重點開發區域要制定較嚴格的產業效能標準,增強吸收資金、技術和勞動力集聚能力,通過增量擴張,提高工業化水平。在協調好資源節約、環境友好、產業發展、人口發展的前提下,制定較優化開發區域相對寬松、體現集約高效發展要求的占地、能耗、水耗和排放標準,但要嚴格控制“外延式擴張”和 “鋪攤子”的產業發展行為。限制開發區域可設立產業扶持基金,支持當地積極利用獨特的自然條件,培育發展特色產業,除對農業、環保產業等特色項目采取較為寬松的準入標準外,對其他產業要采取嚴格標準、對禁止開發區域,實行“一票否決制”。

          建立產業退出和轉移機制。對不符合主體功能區發展方向的產業,可以采取設備折舊補貼、設備貸款擔保、遷移補貼、土地置換、設立援助基金、生態補償以及 “產業飛地”等措施,促使產業跨區域轉移或關閉,加快形成符合主體功能區要求的產業結構!爱a業飛地”措施就是通過稅收分成等方式,把一個地區的產業轉移到更適合其發展的其他地區。

      4.土地政策

          按照統籌兼顧、保證重點、區別對待、科學發展的原則,根據不同主體功能區的功能定位,實行差別化的土地利用和管理政策,科學確定各類用地規模。確保耕地數量和質量,嚴格控制工業用地增加,適度增加城市居住用地,逐步減少農村居住用地,合理控制交通用地增長。

          推進農用地保護和整理,嚴格耕地和生態用地保護。優化、重點開發區域要加強區域內耕地和基本農田集中建設,保護好水系、林網等生態用地以及保留城市間開敞的綠色空間。限制開發區域重點完善林地、草地權屬,構建耕地、林草、水系、綠帶等生態走廊,加強各生態用地之間的有機聯系。將基本農田落實到地塊、圖件,并標注到農村土地承包經營權證書上,禁止擅自改變基本農田的用途和位置。

          實行建設用地總量和增量控制。優化開發區域嚴格審批管理,優化現有建設用地的用地結構,引導城市化與工業化的匹配發展,控制城鎮工礦用地規模的擴大,適度增加城鎮居住用地,整合優化交通、能源、水利等基礎設施用地,支持環保設施建設。重點開發區域要控制建設用地總量,控制新增建設用地占用耕地規模、適度發展城鎮工礦用地,合理安排中心城市的建設用地,提高城市的集聚程度。合理安排建設用地利用時序,加大對基礎設施建設的支持力度,促進公路、鐵路、航運等交通網完善的樞紐建設。

          加強建設用地供地和用途管理。嚴把土地出讓關,限定建設用地的用途和比重。優化、重點開發區域要優先向國家鼓勵和符合國家產業政策且投入產出率高的科技型、節能型、生態環保型及外向型項目供地。限制開發區域嚴格控制向破壞生態、污染環境的產業供地,嚴禁生態用地改變用途,積極支持區域內水土流失和荒漠化治理等生態工程建設。嚴禁在禁止開發區域內進行與生態功能保護無關的生產和開發活動,加大對自然保護區建設的監管力度。

          落實節約集約用地。探索實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的制度。優化、重點開發區域大力推進農村建設用地整理復墾,調整用地布局,加大對土地囤積行為和閑置土地的處置力度,推進城市低效土地 “二次開發”,引導產業利用存量土地集中建設、集群發展。限制開發區域鼓勵利用存量建設用地,以最小的土地消耗換取最大的發展,逐步引導超載人口有序向優化、重點開發區域轉移。

          推行土地供應管理新模式。建立土地市場化配置機制,逐步推行和建立城市建設用地集中供應、土地使用權公開交易及專項檢查制度。制定并實施不同功能區的人均建設用地面積、人均城鎮用地面積等標準,制定并實施城市化地區工業用地的建筑容積率、投資強度、單位面積產出率等標準。

      5.農業政策

          逐步完善支持和保護農業發展的政策,加大強農惠農政策力度,并重點向農產品主產區傾斜。調整財政支出、固定資產投資、信貸投放結構,保證各級財政對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度,大幅度增加對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入,大幅度提高政府土地出讓收入收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例。嚴格按照有關規定計提和使用用于農業土地開發的土地出讓收入,嚴格執行新增建設用地有償使用費全部用于基本農田保護和建設、耕地開發和土地整理的規定。

          健全農業補貼制度,規范程序,完善辦法,特別要支持增糧增收,落實并完善農資綜合補貼動態調整機制,做好對農民種糧補貼工作。完善農產品市場調控體系,逐步提高糧食最低收購價格,改善其他主要農產品價格保護辦法,充實主要農產品儲備,保持農產品價格合理水平。

          支持農產品主產區依托本地資源優勢發展農產品加工產業,根據農產品加工業不同產品的經濟技術特點,對適宜的產業,優先在農產品主產區的縣城布局。拓展農業功能,發展新興產業,推進鄉村旅游業發展與特色農業、設施農業、觀光農業建設相結合,與造林綠化、水系生態建設相結合。

          健全農業生態環境補償制度,形成有利于保護耕地、水域、森林、草地、濕地等自然資源和農業物種資源的激勵機制。積極完善各類農業生態環境補償制度,細化補償賠償辦法,規范補償資金的使用管理,促使良好農業生態環境的形成,解決生態環境 “外部性”問題。2007年山東省財政廳印發 《山東省森林生態效益補償基金管理辦法》(魯財農 〔2007〕28號),2010年修訂印發了 《山東省森林生態效益補償基金管理辦法》(魯財農 〔2010〕38號)。2010年印發 《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》,這是我國出臺的首個海洋生態賠償補償辦法。

      6.人口政策

          優化開發和重點開發區域實施積極的人口遷入政策。增強人口集聚和吸納能力建設,放寬戶口遷移限制,鼓勵外來人口遷入和定居,將有穩定就業或住所的流動人口逐步實現本地化。放寬各類人才落戶條件限制,對于科技、教育、管理等方面的人才和具有緊缺技能的人員,可開通綠色遷移通道。適當放寬農村無子女和獨生子女家庭老人投靠城市親屬的條件限制。同時,要引導區域內人口均衡發展,防止人口向特大城市過度集聚。

          限制開發和禁止開發區域要實施積極的人口退出政策,引導人口逐步自愿平穩有序轉移,緩解人與自然關系緊張的狀況。切實加強義務教育、職業教育和勞動技能培訓,增強勞動力跨區域轉移就業的能力,鼓勵人口到重點開發和優化開發區域就業或定居。同時,要引導區域內人口向區域中心城鎮積聚。遷入地政府要落實有利于遷移人口生活生產的措施,要納入到經濟發展的總體布局當中。對于家庭部分人口遷出的,由當地政府對其家人在養老、就學方面給予一定的幫助。

          探索建立人口評估機制,構建經濟社會政策及重大建設項目與人口發展政策之間的銜接協調機制,重大建設項目的布局和社會事業發展應充分考慮人口集聚和人口布局優化的需要,以及人口結構變動帶來需求的變化。

          建立和完善城鄉統一的社會保障體系。建立可轉移、可銜接的社會保障制度,建立多種形式的農村養老保險制度和最低生活保障制度,逐步實現外來人口與城市人口一體化的社會保障體系。完善以獎勵扶助、困難救助、養老和醫療扶助為主體的人口和計劃生育利益導向機制,并綜合運用其他經濟手段,引導人口自然增長率較高的限制開發區域和禁止開發區域的居民自覺降低生育率。

          深化戶籍制度改革。改革城鄉戶籍管理制度,打破城鄉、地區限制,逐步統一城鄉戶口登記管理制度,將公共服務領域各項法律法規和政策與戶籍相剝離。完善以具有合法固定住所為基本條件的戶口遷移條件準入制,按照 “屬地化管理、市民化服務”的原則,鼓勵城市化地區將外來常住人口納入居住地教育、就業、醫療、社會保障、住房保障等體系,切實保障外來人口與本地人口享有均等的基本公共服務和同等的權益。

      7.環境政策

          大力落實節能減排政策,實現單位地區生產總值能耗降低和污染物總量控制要求。優化開發區域要實現更高要求的污染物減排目標,執行國家排放標準中規定的污染物排放先進控制技術限制,大幅減少污染物排放,全面提高資源能源利用效率,節能節水降耗力爭達到國際先進水平。重點開發區域要結合環境容量,實行嚴格的污染物排放總量控制標準,削減現有排污量從而獲得新建項目發展的總量指標,達到較大幅度減少污染物排放量的要求。提高污染物排放標準,推行清潔生產,節能節水降耗要達到國內先進水平。限制開發區域在確保區域生態安全的前提下,根據特定的資源開發和項目建設需求,合理分配污染物排放控制總量。通過治理、限制或關閉污染物排放企業等手段,實現污染物排放總量持續下降和環境質量狀況達標。禁止開發區域要加大節能、節水力度,完善環境基礎設施建設,依法關閉或限期遷出所有污染物排放企業,實現污染物 “零排放”。

          強化產業準入政策,建立差異化的環境準入標準。優化開發區域產業準入的環境標準和企業清潔生產水平要達到國際先進水平。嚴格貫徹執行國家公布的限制和淘汰落后生產能力、工藝和產品目錄,嚴格控制高耗能、高污染或者產能過剩的行業,并禁止淘汰的落后設備向其他地區轉移。重點開發區

      [ 返回頂部 ] [ 關閉窗口 ]       來源:中經匯成(北京)城鄉規劃設計研究院中國產業規劃網

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