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      新型城鎮化升級的五個任務

      中國當前正在努力探索新型城鎮化的道路,新型城鎮化的核心關注應該是在這個歷史階段上的城鎮化發展怎樣繼續進步。在城鎮化發展的同時歷史階段往往面臨不同的任務、不同的問題。
       

      “城市病”是在城鎮化發展過程中所出現的困境,其實質問題是城鎮化不能升級到更高階段。不能繼續升級,就會在城鎮化初期表現出“貧困陷阱”、城鎮化中期出現“轉型陷阱”,以及城市化高級階段的“創新陷阱”。轉型陷阱也就是通常人們說的中等收入陷阱,實際上是中等水平的城鎮化的結構性陷阱。具體來說,就是在這個時期,存在城鄉二元結構、城市內部難以實現中產階級化的結構提升和社會整合、產業結構上難以從勞動密集、簡單加工產業過渡到創新型經濟結構、社會利益的分化擴大和社會沖突加劇,等等。也就是說,中等收入陷阱是城鎮化中后期不能升級到更高階段的一種結構性困境,因此中國當前階段下的新型城鎮化發展更主要的任務是突破“結構性的轉型陷阱”。

      城鎮化發展具有后發優勢,在于先發展國家在城鎮化道路的探索中,提供了應對城鎮化發展的正面和反面的借鑒,以及提供了新的發展思路和發展工具,提供了從先發展地區擴展出來的轉型升級的產業體系。因此新型城鎮化需要具有一種不斷升級的眼光,從自己的比較優勢出發,來實現經濟結構上的結構性升級、社會結構上的結構性融合、政治結構上的結構性協商、文化結構上的結構性繼承,并因此將城鎮化推進到更高水平,帶動區域發展和實現穩定持續的經濟增長。

      當前中國處于中等收入階段和城鎮化中后期,向更高階段的城鎮化升級的新型城鎮化面臨五個主要的結構性轉型任務:

      第一是從非農化到市民化,即逐步實現城鄉一體化的城鎮化發展。

      城鎮化初期主要的任務是通過工業化解決就業問題,因此非農化是這個階段城鎮化發展的核心任務。非農化過程在城鎮化初期是發揮積極效果的,但是到了城鎮化的中后期,其所出現的市民化不足帶來的結構性問題則表現得越來越突出。具體來說中國的城鎮化水平已經達到53.7%,但是用戶籍口徑來衡量的城鎮化水平只有35.2%。市民化不足和城鄉制度性壁壘擴大了城鄉差異,擴大了城市內部分化。同時,由于市民化不足帶來儲蓄率較高、消費率不足。市民化不足也同時帶來企業和勞動者自身的人力資本投資不足,不僅企業缺乏動力對流動性的勞動者進行投資,缺乏穩定市民化預期的勞動者也不愿意增強自身人力資本投資。因此,當前城鎮化發展的核心問題是重視市民化和社會融合,在社會結構上形成新的中產階層、在經濟結構上培育出新的創新性經濟的主體和增加內需。從“非農化的城鎮化”到“市民化的城鎮化”的升級,就成為當前時期新型城鎮化的第一個突出任務。

      第二從城市體系的結構上,需要從片面強調中小城市和小城鎮的發展轉向更加重視區域城鎮體系和城鎮群的發展。

      在城鎮化初期,城市的工業化薄弱,因此城鎮化從離土不離鄉起步,然后逐步通過小城鎮和中小城市向更高層次演進!靶〕擎偞髴鹇浴睒嫵1980-1990年代中期以來中國城鎮化發展的核心戰略。1990年代中期到2005年則出現了大城市數量和大城市容納人口數的快速增長,實際上人口數據顯示中國已經進入大城市驅動的城鎮化發展階段。到了當前城鎮化中后期,東部沿海的若干特大城市和巨型城市已經出現多中心化的新態勢、城鎮化水平的提高也使得在一些典型區域形成龐大規模的城市群和城市區域地帶。

      因此城鎮化戰略已經不能用“積極發展中小城鎮、嚴格控制大城市和特大城市”的傳統的城市化戰略來加以指導,新型城鎮化發展需要以城市群體系的一體化發展帶動區域經濟、支撐超大規模巨型城市的發展,完善城市體系的整體進步,以及在城市群內部加強一體化的基礎設施和社會管理,能夠進一步發揮集聚人口、提升城鎮化規模經濟和發展效率的作用。在這個意義上看,東部沿海類似北京、上海等特大城市已經不是單個城市,而是多個城市構成的大都市圈,并整合在一個龐大的城市群體系中。對特大城市的發展策略不僅不應是嚴格控制,實際上是要強化城市體系的空間布局和空間聯動性,推動城市群發展,增強巨型城市對城市群的整體輻射能力,才能夠使城鎮化從“中小城市優先的城鎮化”過渡到“城市群為依托的城鎮化”的新階段。在這個新的城鎮化框架下、針對不同地區的實際來支持有關大城市、中小城市和小城鎮的發展。在這個意義上,城鎮化中后期的中小城市和小城鎮發展,與城鎮化起步期的離土不離鄉的農村城市化,具有不一樣的產業定位和功能定位。

      第三,產業結構和經濟發展方式的提升。

      在勞動力無限供給和城市產業就業能力不足的約束下,城鎮化初期的經濟動力必然是以簡單勞動力密集投入、低成本勞動力使用和資源環境的耗竭性使用為基本模式的要素投入型城鎮化。但是隨著城鎮化過程中勞動力無限供給的局面變化,勞動力成本上升、污染加劇和資源環境支撐能力惡化,傳統城鎮化發展必然面臨勞動力要素難以支撐、生態環境要素難以支撐的局面。因此區別于發揮勞動力密集的優勢,新型城鎮化需要更加重視發揮人力資本的作用;區別于簡單加工的粗放經濟,新型城鎮化需要強調創新和創業的發展;區別于更加依靠土地和資源環境的粗放投入,新型城鎮化需要重視要素使用效率的提高、實現生態友好和低碳發展的模式;乃至新型城鎮化需要從過分依賴煤炭的能源結構,過渡到更多依靠新能源和提升能源效率的發展階段,等等。通過人力資本、技術創新和低碳發展,才能形成城鎮化過程中的新的比較優勢,從“粗放投入的城鎮化”轉變為“創新驅動的城鎮化”,并在這個過程中構造出城鎮化發展新階段的發展動力和發展空間。

      第四,城市管理和城市治理的升級。

      隨著城市人口集聚和城市向超大規模巨型城市發展,城市運行的復雜性增強了,城市風險的不確定性增強了,要求城市通過更為規范的科學管理來提升城市的品質。各種“城市病”如交通擁擠、住房貧困、社會治安水平下降、食品安全和污染問題等等,都相對反映出城市管理水平的不足?傊,治理一個數千萬人口的巨型城市乃至上億人口的現代化城市群地區,和一個幾萬、幾十萬人口城市的管理不能相提并論,新型城鎮化需要適應城鎮化的升級實現管理和治理的升級,從“傳統城市的城鎮化”過渡到“智慧城市的城鎮化”。

      第五,新型城鎮化需要從更加重視利益的“土地和產業的城鎮化”過渡到“以人為核心的城鎮化”,重視人的幸福和福利進步。

      實際上城鎮化天然就帶來人口的福利進步,數據表明城鎮化帶來死亡率下降、預期壽命提高、教育投資提高、生態環保效率的提高和住房改善,等等,但是在城鎮化結構矛盾深化的時期也更顯著地表現出部分群體的福利和利益受到排斥和損失。所以新型城鎮化的升級要從重視物到重視人,并在城鎮化的升級中實現“城鎮化使人的生活更美好”。

      新型城鎮化的目的在于不斷提升城鎮化的能級,過渡到城鎮化發展的更高階段。以城鎮化為主線推動當前時期的結構性進步,才能突破轉型期陷阱,實現經濟增長、社會進步、生態環境友好、國家治理能力提高和人的福利增長。在這個意義上的新型城鎮化,才是未來10-20年中國全面建成小康社會和建設現代國家的真實動力。

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